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[湖南]加快養老服務發展 促進幸福攸縣建設

  養老服務,是開展“統籌城鄉·幸福攸縣”創新社會治理系列行動的具體任務,是落實“1122345”發展思路的重要內容,也是建成全面小康的基本要求。為深入了解攸縣養老服務體系建設的基本狀況,探究養老服務供給側改革的有效途徑,助推幸福攸縣高質量發展,攸縣統計局聚焦“放開養老服務市場、提升養老服務質量”進行座談、走訪、比對等調研,現將有關情況報告如下:

  一、攸縣養老服務發展的現實背景

  根據聯合國教科文組織的通行標準,一個國家或城市的60歲以上老年人占到總人口的10%,或65歲以上的人口達總人口的7%,則進入老齡化社會;65歲以上老年人口達到總人口的14%為老齡社會;達到20%為超老齡社會。按此標準,攸縣1996年底全縣60歲以上老年人口8.85萬人(戶籍人口),占總人口的13.02%,在全省較早跨入老齡化社會。

  (一)老齡化增速快。近些年,攸縣老齡人口每年以3.5%的速度遞增,2018年全縣60歲以上老年人16.7萬,占總人口的20%,高于全市3個百分點、全省個2百分點。預計到2020年,全縣老齡人口將近17.9萬,占21.3%;到2030年或超過25萬,占29.4%;到2035年約30萬,占34.5%。

  (二)高齡化程度重。2018年底,全縣老年人口60-69歲,有88580人,70-79歲老年人有46190個,占老年人口的27.7%,80-89歲老年人28770個,90-99歲老年人1617個,100歲以上18人,高齡老人占老年人口18.2%,按戶籍人口統計,到2020年高齡老人超過5萬人。

  (三)空巢化比例大。隨著新型城鎮化的加快,使得空巢家庭不斷增多。2018年底,我縣獨居老人24959人(其中失獨老人241人),空巢老人25649人,全縣城鄉空巢化比例達到了55%,特別是受勞務外出的影響,農村空巢家庭超過了75%。

  (四)失能化態勢猛。80歲以上高齡老人中,45.7%邁入了半自理或不能自理狀態。據統計,2018年底,全縣有半失能、失能老人約2萬人,占老年人口的12%,眾多的高齡、病態、失能老人不僅需要提供大規模的經濟保障,也需要專業化的護理照料服務。

  (五)富養化水平低。攸縣1998年人均GDP為679美元;2018年,人均GDP達到了52209元,約合7591美元。一般發達國家和城市進入老齡化社會后,人均GDP達到10000美元。雖然攸縣20年人均GDP實現了較快增長,但與發達國家和地區相比,“未富先老”較為明顯,應對人口老齡化的經濟實力相對薄弱。

  二、養老服務體系建設的運行狀態

  黨的十九大以來,攸縣逐步形成了高站位推進、高起點規劃、高標準建設的養老工作格局,初步構建了“以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充”的養老服務體系。2018年,成為全省“五化”民政建設示范縣。

  (一)養老政策體系逐步優化。先后出臺了多項政策文件,落實對養老服務機構及老年人的優惠政策。如《關于進一步加強老齡工作的意見》,為養老服務發展和老年維權工作奠定政策基礎和組織保證;《關于進一步加強老人優待工作的意見》,實行了60歲以上老年人全面享受基本養老服務和醫療保障;《關于積極推進老年人意外傷害保險工作的通知》,實現了老年人意外傷害險,進一步完善了新農合保障制度;《關于大力發展養老服務業的意見》規定,到2020年全縣鄉鎮(街道)和60%以上的村(社區)建立包括養老服務在內的社會綜合服務設施和站點。

  (二)“四照”服務體系日臻完善。初步形成了“縣有示范中心、鎮有集養中心、社區有日照中心、小區有老年驛站”四級養老設施網絡。示范中心照護有大提升,2018年建好了攸縣社會福利中心,新增床位500張,功能設施齊全,著力打造養老服務綜合體。集養中心照顧有大改觀,全縣鄉鎮(街道)敬老院有20所,其中2家分別獲得全國先進敬老院、全國模范敬老院榮譽,4家獲得省三星級敬老院稱號。社區日間照料有大發展,有66個村(社區)完成了農村幸福院項目建設,有30個村建立了省級養老服務示范點,13個日照中心,為留守老人、獨居老人提供生活照料和精神慰藉。小區驛站照看有大進步,依托“門前三小”,小區(村組)老年人活動室廣泛服務于老年群眾,并發揮老年協會和志愿者隊伍的作用,開展助醫、助餐、助急、助潔、助殘等活動。目前,全縣共有養老床位總數達到5866張,每千名老年人擁有床位數約35張。

  (三)居家養老模式有序推進。立足養老服務需求“9037”的分布實際,即90%的老人以家庭為基礎實行居家養老,7%的老年人依托社區養老,3%的老年人通過機構養老,積極推進居家養老服務模式。一是以家庭贍養為主,推行贍養人簽訂《家庭醫生協議》和結合“三社聯動”開展有償或無償服務,日常生活照料由親人負擔,空檔期由非親屬的社會人替代;二是開展互助式居家養老,以村(社區)為單位,積極組織低齡老人和孤寡病殘、獨居和高齡等困難居家老人結對幫扶,通過鄰里互助、串門聊天等多種形式提高養老生活質量;三是打造“老年協會+留守老人”服務模式,全縣建立老年協會297個,老年活動小組2896個,由協會派員上門慰問、家政服務、流動義診等各類為老服務。

  (四)養老服務領域不斷擴大。由“三無”和“五保”老人擴展到全縣所有老人。一是對“三無”和“五保”老人,采取集中供養和分散供養相結合的方式,保障基本生活,為他們購買無償服務,供養資金納入財政預算。全縣“三無”人員76人;“五保”對象 3584人,集中供養578人,集中供養每人每月650元,分散供養每人每年5650元。二是對于高齡老人,80-89歲的老年人每人每月發放50元生活補貼,90-99歲的老年每人每月補貼100元,同時將100周歲以上老人的長壽津貼標準提高到600元每月。三是對于低收入老人,將作為服務保障的重點對象,為其接受居家或機構養老提供低償或無償服務。四是對于經濟條件較好的老人。通過引進和培育了檔次較高的養老機構,如攸縣頤寧園養老公寓,滿足老年群眾的個性化養老需求。

  三、養老服務工作面臨的尷尬境遇

  (一)養老服務機構建設滯后。全縣養老服務機構主要以福利院和鎮敬老院為主,社會力量投資創辦的養老機構僅2家,所接納的基本上是有自理能力、半自理能力的老年人。盡管近些年政府在養老基礎設施建設中不斷加大投入,但機構數量和養老床位明顯不足,并普遍存在設施老化、功能不全、人員欠缺、運營艱難的狀況,根本無法滿足城鎮“三無”、農村“五保”對象供養服務需求,更談不上滿足其他老人養老服務差異化需要。全縣21家敬老院,共有床位2917張,入住老人578人,入住率為19.8%。

  (二)養老服務政策扶持乏力。政府對社會養老機構的引進和培育缺乏政策扶持或已有的扶持政策落實不到位,縣委、縣政府下發的《攸縣促進產業發展政策》中,明確規定新建500萬以上的養老機構給予0.5萬元/張床,改建200萬以上的給予0.3萬元/張床,每接受一名攸縣籍60周歲以上老人集中供養的,給予每人每月100元的運營補貼等等,均未得到全部兌現,極大地限制了社會養老機構的發展。養老服務業投入大、收益低、回報周期長、經營風險高,國家、省、市為放開養老服務市場,吸引社會資本參與相繼出臺了系列優惠政策,但我縣的配套服務和執行落實力度偏軟。

  (三)居家養老服務內容單一。居家養老作為主要方式,尤其是“421”家庭模式中(一對夫婦、一個小孩、四個老人),缺乏社會化、多元化服務體系的支撐,日間照料、醫療護理、精神慰藉等養老服務的項目短缺,空巢老人、獨居老人、高齡老人家庭亟需的家政服務人員不能滿足需求,生活半自理和不能自理老年人的護理需求缺口更大。目前,農村居家養老服務內容更為單一,基本靠政府的行政手段和志愿服務開展工作,沒有建立長效機制。城區養老服務機構和老年人日間照料中心數量少,護理條件差,醫療設施簡陋,不能滿足社區養老服務需求。

  (四)養老服務監管效果欠佳。宣傳引導未能廣泛地深入人心,社會養老觀念、養老消費意識等還存在偏差,相關職能部門對養老服務社會化認識比較模糊,工作合力尚未形成,應對老齡化、關愛老年人的社會氛圍由持續性轉變為間斷性,社會化程度不高。養老監管體系的完善和發展停留在初級水平,全縣沒有統一的養老服務評估制度,沒有成熟的行業管理規范、標準和評價機制,尤其是國家取消養老機構設立許可后,如何在執行新修改的《老年人權益保障法》工作方面的銜接,加強依法登記、備案管理及事中事后日常監管等,還需要長時間的探索和實踐。甚至在“互聯網+智慧養老”等管理和發展上,我們還任重道遠。

  (五)養老服務專業人才稀缺。養老服務護理人員嚴重缺乏,且年齡偏大,文化程度偏低,工資待遇不高。據統計,全縣養老護理人員135名,45歲以上占66 %,初中以下文化占95%,持證上崗率不到30%(初級),人平均工資在1800-2500元之間,缺乏吸引力,流動性較大,服務隊伍不穩定。全縣各類養老機構共有入住老人1800 人,每個護工平均要照護10位以上老人,與國家要求1︰4的配置標準差距很大。由于多數養老機構僅能維持運轉,無法高薪聘請專業護理人員、管理人才,再加上當前養老志愿服務隊伍專業化程度不高,難以提拱系統化、規范化、多樣化服務。

  四、加快養老服務發展的參考路徑

  為“積極應對人口老齡化,構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境,推進醫養結合,加快老齡事業和產業發展”,我縣應著力完善以政府為主導的養老服務發展建設體系,實行投資主體多元化方向,把握養老服務社會化的發展趨勢。

  (一)要健全政府主導的工作推進機制。一是各級黨委、政府要進一步提高對養老服務工作的認識,統籌規劃、突出重點、因地制宜、分類指導、逐步培育和建立人口老齡化發展需要的多元化、多層次的城鄉養老服務體系,建立健全縣、鎮(街道)、村三級社會養老服務網絡。二是要依托公辦養老服務機構,構建相應養老服務平臺,建立具有組織、指導、服務、培訓等功能的社會養老服務中心,強化對養老服務機構和居家養老的行業管理的指導,逐步形成以公辦養老服務機構為示范,以城鄉基層福利服務網絡為依托,以居家養老為基礎,以其他所有制形式為補充的城鄉老年社會福利服務體系。三是完善對養老服務業發展的優惠政策,要健全民政、財政、規劃、住建、人社、衛健、國土、市管、金融、稅務等部門的工作體制,優先保障養老機構用地,減免運營稅費,實施全程監管,給予醫療衛生服務支持,加大養老服務業信貸力度等,實現養老服務業可持續發展。

  (二)要拓寬社會為主的資本投入渠道。一是吸引更多的民間資本,發揮好社會資本的主體作用。采取鼓勵性政策,撬動更多的民間組織、企業單位、集體組織及個人等為養老服務體系進行投入,引導社會力量,以獨資、合資、合作等多種形式興辦養老機構,滿足不同群體、不同層次的養老需求。二是推進PPP模式在養老服務中的應用。以財政資金為引導,建立公私資本融為一體的養老服務合作模式。加大政策支持力度,對已出臺的一系列優惠政策進行理清和評估,對行之有效的政策措施要監督落實到位,為私營企業參與PPP項目給予財政、稅收、金融、土地等多方面扶持,使社會資本增強投資回報預期,提高社會資本參與養老服務投資的積極性。三是充分調動社會力量,通過弘揚中華民族傳統的敬老美德,提高全社會的慈善意識,創新勸募和捐贈方式,開通多種慈善捐贈渠道,擴大老年人福利資金來源,同時鼓勵有條件的個人和群體組織發揚服務和仁愛精神,積極投入各種性質的老年人福利志愿工作。

  (三)要構建城鄉一體的多元發展格局。推行農村敬老院社會化改革,積極探索農村敬老院公建民營、民建公助等養老服務模式,采用引進連鎖化養老服務企業,運用市場化手段運營敬老院;或采用鄉鎮衛生院與敬老院融合,打造醫養結合試點;或全面整合現有農村敬老院,打破鄉鎮行政區域界線,合并養老機構,集中財力物力聯合養老。城區要進一步加大“四級網絡”公辦示范性養老機構的建設力度,并不擴大公辦示范性養老機構服務對象范圍,拓展服務內容,豐富服務手段,在培訓、引導等方面,輻射社區和家庭。通過市場化運作,吸引品牌化、模規化、專業化養老集團公司或企業組織,引導民營資本在城區建設中高端養老服務設施,發展集養老、醫療、康復、精神慰藉等功能于一體的養老養生服務綜合體;發展社區養老服務機構,如日照中心、老年活動中心等,在小區發展小微型、嵌入式、便利化養老服務驛站,實現多樣化、個性化、差異化養老需求。

  (四)要發揮立體監管的全面覆蓋效應。養老服務涉及的部門較多,縣政府要牽頭各相關部門,成立全縣養老服務發展領導小組,明確各部門在養老事業發展中應當承擔的職能職責,尤其是機構改革之后,各部門要依據職責密切配合,依法履行監管和服務職責,形成扶持養老服務發展的合力。要引入政府考核機制,對各部門履行職責的情況每年度進行一次考核,將結果運用到績效考核和干部人事任免之中。按照中央、省、市的要求,做好取消養老機構設立許可后有關工作的銜接和管理,要依據福利性、非營利性和營利性的分類標準,做好各類養老機構的登記服務管理工作,主要突出三個方面:其一是健全制度,逐步將養老服務社會化工作納入規范化、制度化軌道;其二建立老年人臺賬,對老年人情況做到底數清、情況明;其三推進檢查、評比制度,按照《養老院服務質量建設專項行動》考核115項指標實行定期考核,積累經驗,推動養老服務示范化活動的開展。探索智慧化養老新路徑,要重視和加強養老基礎數據采集、儲存和統計、分析,提升大數據運用水平,推進“智慧養老”。要搭建全縣養老服務信息化監管平臺,建設集養老服務供需對接、服務質量實時監控和居家養老應急呼救于一體的“互聯網+養老”綜合服務平臺。

  (五)要推行創新驅動的養老服務模式。一是發展城市社區嵌入式家庭型養老機構。小型化、專業化、社區化和連鎖化將成為養老服務機構當下發展的主要形態。在城區大力發展中小型和小微型養老服務模式,強化日間照料功能,提供居家養老服務和托養功能。二是推行家政服務介入居家養老服務模式。近年來,家政服務已經成為居家養老服務的重要實施者,并被社會廣泛認可。政府要研究、制定、出臺相關政策,積極引導家政服務介入居家養老。三是推進醫養結合模式。以醫療機構承辦養老或者依托醫院轉型為養老機構(湘潭市第六醫院),發展集醫療、康復、養生、養老等為一體的服務模式。四是積極探索互助式養老服務模式。借鑒浙江溫州等地社會服務“時間銀行”的方式,支持建立“為老服務儲蓄時間銀行”或積分制,統一入檔,當其本人需要服務時,可提出申請,用“時間券”或積分兌換相應服務,積極引導全縣中青年和低齡老人為高齡、空巢、失能和半失能等困難老人提供幫扶服務。五是開展農村以地養老試點,探索農村養老新模式。農村老人沒有退休金、養老金,他們只能靠土地維持生活,以土地流轉支撐農村養老,即“以地養老”。

  (六)要建立專業養老的人力資源體系。首先要提高養老服務機構從業人員的待遇,包括提高工資水平,落實社會保障(為其購買養老保險和醫療保險),實行崗位津貼制度等,解決好了從業人員的現實問題,才能穩定現有的隊伍,并吸引更多的專業人才加入。其次要建立專業化的養老服務隊伍。加強養老從業人員的職業道德和技能培訓,實行考核持證上崗制度;將養老服務從業人員技能培訓納入城鄉就業培訓體系,由人社、民政、衛健等部門按照職業標準組織開展養老護理、家政服務等相關職業的技能培訓,經鑒定合格的,發給相應的職業資格證書,實行持證上崗;符合條件的可按照規定申請享受職業培訓補貼和運營補貼等。通過公開招聘和職高、高校等定向培養,有計劃地從院校中吸納老年護理、營養、心理等方面的專業人才充實到養老服務隊伍中來。三是培育發展志愿者隊伍。積極組建養老服務志愿者隊伍,隊伍成員擁有不同的專業知識和技能,能夠為老年人提供系統的日常生活照料和專業護理,打造“社工+義工+護工”三工聯動。同時,各養老機構、鄉鎮(街道)、社區(村)可組織身體健康、熱心公益的低齡老人參加養老服務管理,利用老年人相互容易溝通的優勢,自已管理自己,自己服務自己,讓老年人安享幸福晚年。

[供稿:株洲市攸縣統計局賓奇]
[審核:徐林]
[責編:張艷]

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